馬新民 外交部條約法律司司長

一段時間以來，國際社會圍繞著“建立什么樣的國際秩序”問題展開激辯。與美國等西方提出的“基于規則的國際秩序”截然不同，習近平主席于2021年在第76屆聯大一般性辯論中指出：世界只有一個體系，就是以聯合國為核心的國際體系。只有一個秩序，就是以國際法為基礎的國際秩序。只有一套規則，就是以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。這一莊嚴宣示在國際社會起到了正本清源的關鍵作用。中國的國際秩序觀，本質是多邊主義，核心是以《聯合國憲章》為基礎的多邊規則和以聯合國為核心的多邊機制。

一、中國倡導的多邊主義國際秩序基于以《聯合國憲章》為基礎的國際法

國際秩序始終是建立在國際法基礎上的，國際法是國際秩序的重要內容。縱觀國際法400多年的歷史，經歷了從17世紀歐洲公法，到18、19世紀歐洲殖民時期“文明國家”之國際法，再到二戰后基于《聯合國憲章》并適用于國際社會全體成員之現代國際法的演變歷程。《聯合國憲章》從根本上打破了霸權主義國際法，開啟了國際法發展的新篇章，擘畫了二戰后國際秩序的基本架構、共同理念和普遍規則。

《憲章》確立了以主權國家與聯合國為主體的二戰后國際秩序的基本架構，并劃分了國家與聯合國的各自管轄范圍。《憲章》一方面維護主權國家在國際秩序中的基礎地位，另一方面確認聯合國在維護國際和平與集體安全、發展國家間友好關系、促進各領域國際合作等方面的重要作用。在此基礎上，形成了以規范國家間相互關系為主要內容的國際法基本原則，與以維護國際社會共同利益為主要目的的國際公共秩序法律規范。同時，《憲章》還明確聯合國不得干涉在本質上屬于主權國家國內管轄之事務，確立了處理主權國家與聯合國相互關系的基本原則。

《憲章》確立了國際法基本原則，也為國際社會各國設定了基本行為規范。《憲章》規定的首要原則就是國家主權平等原則，并由此引申和發展出不干涉別國內政、民族平等和自決、禁止使用武力或以武力相威脅、和平解決國際爭端、國際合作、善意履行國際義務等原則。1970年《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》更是進一步確認這些原則構成國際法基本原則，奠定了現代國際法的基石。這是聯合國193個會員國和諧共處的法律基礎，為國家間開展交往、合作、解決爭議提供依據，也成為評判各國行為合法與非法、正義與邪惡、責任與免責的標尺，獲得各國的廣泛認同和普遍遵循。

《憲章》確立了其在國際法體系中的優先地位。根據《憲章》第103條，《憲章》義務與各國依其他國際協定所負義務沖突時，《憲章》優先適用。這意味著，二戰后國際秩序所依據的國際法是基于《憲章》的國際法。因此，無論是二戰前的傳統國際法，還是二戰后的現代國際法，無論是條約國際法，還是習慣國際法或一般法律原則都須以《憲章》為依歸，與《憲章》背道而馳的殖民主義、霸權主義國際法、習慣國際法、區域國際法等均歸于無效，這就為二戰后國際秩序所依據的國際法劃定了具體范圍。

《憲章》奠定了現代國際關系基本準則的基礎。國際關系基本準則包括但不限于國際法，《憲章》宗旨和原則是國際法和國際關系基本準則的共同基礎。現代國際法的各領域國際條約都將《憲章》作為指導原則，無論是《維也納條約法公約》，還是《維也納外交關系公約》《維也納領事關系公約》；無論是《聯合國海洋法公約》及其兩個執行協定，還是《外空條約》和《南極條約》；無論是《世界人權宣言》《公民及政治權利國際公約》《經濟社會文化權利公約》，還是日內瓦四公約及其兩附加議定書，抑或是懲治侵犯人權的國際犯罪公約，如《聯合國反腐敗公約》及《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》；無論是大氣、荒漠化、臭氧、林業、瀕危物種、化學品等領域的環境條約，還是《氣候變化公約》和《生物多樣性公約》，無不遵循《憲章》所載的聯合國宗旨和原則。《憲章》奠定了戰后國際公約以及其他國際文書等國際規則的基礎。

聯合國成立70余年后，《憲章》沒有過時。國際實踐一再證明，《憲章》宗旨和原則是處理國際關系的根本遵循，是世界和平與發展的重要保障，是現代國際法和國際關系的基石，值得共同捍衛守護。

相形之下，與中方倡導的建立在《憲章》基礎上國際法的國際秩序不同，美國等西方“基于規則的國際秩序”意在謀求對“規則”的定義權，只是其“自由主義國際秩序”的翻版，其自定的“規則”實際就是西方民主政治制度、市場經濟制度以及西式人權和意識形態，其實質是企圖將少數國家的“家法幫規”強加于國際社會，旨在維護西方制度霸權。

二、中國倡導的多邊主義國際秩序基于以聯合國為核心的國際體系

《聯合國憲章》首次以各國普遍接受的條約形式，確立了以主權國家為基礎、以聯合國為核心、以區域性國際組織等為補充的多邊主義國際體系。

主權國家是國際社會的基本實體。維護國家主權和發展國家間友好關系是聯合國的重要宗旨。聯合國并沒有凌駕于主權國家之上，國家仍然是聯合國舞臺的主要演員。

聯合國作為當今世界最具普遍性、代表性、權威性的政府間國際組織，是二戰后多邊國際體系的核心。聯合國在維護國際和平與安全方面發揮主導作用，特別是安理會對維護國際和平與安全負有首要責任。同時，聯合國還在促進國際間的經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題國際合作方面扮演重要角色，是協調各國國際交往與合作的中心。

聯合國專門機構和條約機構作為聯合國重要補充，在協調國際事務方面的作用不可或缺。聯合國經社理事會通過與專門國際組織締結雙邊條約使其與聯合國建立聯系，成為聯合國大家庭的成員，并通過國際合作將有關國際事務納入聯合國管轄范圍。目前，聯合國已與17個專門機構建立聯系，涉及勞工、貨幣、民航、糧農、衛生、文化、氣象、海事、郵政、工業、知識產權、旅游、農業、電信等領域。聯合國還通過締結條約的方式，與其他國際組織和多邊條約機構建立聯系，如世界貿易組織、國際原子能機構、禁止化武組織、有關人權條約機構等，將其納入聯合國體系。

區域性國際組織也在國際事務中發揮一定作用。《憲章》第八章賦予區域安排和區域組織在維持國際和平與安全與解決區域爭端等方面職能，將區域性國際組織納入聯合國維護國際和平與安全的全球體制之中，確認區域辦法及區域組織對于維護國際和平與安全的獨特價值。同時，《憲章》“并未排除區域間國際組織在其他領域的發展”，區域性國際組織在區域經濟、社會等方面也扮演一定角色。實踐中，區域組織一般通過其章程或雙邊安排與聯合國建立聯系、協調一致，成為以聯合國為核心的國際體系的組成部分。

多年來，聯合國體系在維護世界和平與安全、促進經濟社會發展方面取得了巨大成就，為促進人類進步事業發揮著不可替代的作用。聯合國秘書長潘基文在聯合國成立70周年之際撰文表示，“聯合國過去70年的成績令人驕傲，殖民主義瓦解，種族隔離終結，和平與安全得到鞏固，人權公約的制定與實施，都離不開聯合國的貢獻”。

相比之下，美國等西方聲稱的“國際社會共同建立的機構”不過是以意識形態劃界的“小圈子”，與以聯合國體系為核心的國際體系根本不同，實質是貶損聯合國體系在國際事務中的主導地位。

三、美國嚴重破壞以《聯合國憲章》為基礎的國際法和國際秩序

國際實踐表明，《憲章》確立的一些國際法和國際機制并未完全落到實處。美國奉行單邊主義，是以《憲章》為基礎的國際法及其國際秩序的最大破壞者。

美國嚴重破壞以《憲章》為基礎的多邊規則。一是奉行“美國利益至上”，違反《憲章》確立的公認的國際法基本原則。篡改國家主權平等原則，以意識形態、社會制度劃線，把國家分為“民主國家”、“威權國家”、“流氓國家”和“邪惡軸心”國家，并建立排他性價值觀聯盟。將西式市場經濟制度、“民主”政治制度和西式人權作為普世標準，強行對發展中國家進行改造，并將價值觀與經貿、發展、援助、科技等掛鉤、捆綁，借此整治異己。以政府采取“民主治理”作為政府合法性的要件，企圖以“民主合法性”取代“有效統治”作為決定是否承認政府的標準，并將國家實行西式“民主治理”作為國家參與國際事務的條件，企圖復活殖民時期國家文明等級論。嚴重干涉他國內政，操縱國際貨幣基金組織、世界銀行的貸款規則，將發展中國家實行“市場經濟”“民主制度”“善治”作為向其提供援助的條件，侵犯他國自主選擇經濟、社會制度的民族自決權。擴大解釋適用武力自衛規則，將武力自衛的范圍從“受到武力攻擊”擴大到“潛在威脅”，把武力自衛的對象從外國國家擴大到外國的非國家行為體。

二是美將國內法凌駕于國際法之上，違背國際合作原則。以自我為中心，采取不合作政策立場，“退群”、“毀約”，推行逆全球化、貿易保護主義，在聯合國之外大搞單邊軍事行動、單邊經濟制裁，在世貿組織之外大搞單邊貿易，沖擊聯合國集體安全體系和多邊貿易體系。將美國國內法國際化，屢屢突破國際法上對于國家間的管轄權劃分規則，濫用域外管轄和“長臂管轄”，推行跨國執法、非法單邊制裁。通過國內立法，在軍控、環保、人權、麻醉品管控及反恐等領域確立“國際標準”，并通過每年發布所謂報告方式審查他國遵守情況，以國內審查機制代替國際條約履約監督機制。

三是施行雙重標準，肆意解釋和選擇性適用公認的國際規則，規避本應適用的國際規則。美極力否定反映廣大發展中國家主張的《國際法原則宣言》等聯大決議的效力，卻大力鼓吹同是聯大決議的《世界人權宣言》的效力。拒不參加一系列構成國際法根基的造法性條約，迄未批準《聯合國海洋法公約》、缺席了9個核心國際人權公約中的6個，是世界上參加國際人權公約最少的大國。利用政治、經濟優勢地位在聯合國框架外另起爐灶，推行國際“軟法”、雙邊和區域協定，以規避公認的國際規則。

同時，美國嚴重破壞以《憲章》為基礎的多邊主義國際機制。一是破壞以聯合國為核心的國際體系。在聯合國體系之外，通過單邊、雙邊或區域安排控制國際事務主導權，介入本應由聯合國主導或協調的跨國問題與國際事務，侵蝕聯合國“協調各國行動之中心”的核心地位。二是損壞《憲章》確立的集體安全機制。頻頻繞開安理會搞對抗軍事、安全同盟和地緣政治小圈子，將軍事聯盟的安全利益置于國際社會共同利益之上，還繞開安理會對南聯盟開展“人道主義軍事行動”，在其行為合法性被否后，又推動非政府組織炮制出“保護的責任”，企圖將單邊人道主義軍事干預合法化，但遭到國際社會反對。2005年《聯合國大會成果》文件已將“保護的責任”納入聯合國的框架內。

反觀中國，作為安理會常任理事國和負責任大國，始終遵守《憲章》宗旨和原則，依據公認的國際法行使權利、善意履行國際義務。中國堅持相互尊重主權，堅持各國不分大小、強弱一律平等，推動構建相互尊重、合作共贏、公平正義的新型國際關系，主張國際關系民主化和法治化，反對霸權主義和強權政治，反對以任何借口或任何方式干涉他國內政。中國不僅自己堅持走和平發展道路，而且在國際事務中堅持做主和派、促和派、維和派。中國尊重世界文明和文化的多樣性，大力倡導全人類共同價值，促進不同文明交流互鑒。依法堅定維護國家領土完整，反對他國利用臺灣、西藏、“東突”、香港等問題干涉中國內政，反對“救濟性分離權”謬論，對非法侵占中國島礁和侵犯海洋權益的行徑堅決斗爭。對于他國違反國際法、損害中國國家及財產權益的非法行徑，堅持依據公認的國際法追究有關國家的國際責任。

四、維護以《聯合國憲章》為基礎的多邊主義國際秩序任重道遠

當今世界面臨著單邊主義和逆全球化挑戰，也面臨著民粹主義、保護主義和孤立主義威脅，全球治理正處于歷史的十字路口。這并不意味著堅持以《憲章》為基礎的多邊主義國際秩序是錯誤的，更不意味著《憲章》過時了，而恰恰是由于其宗旨和原則未能得到有效履行；并不是因為多邊主義本身出了問題，而恰恰是由于多邊主義的要義沒有得到切實踐行。展望未來，我們要堅定維護和不斷發展以《憲章》為基礎的多邊主義國際秩序。

一是要堅持真正的多邊主義。《憲章》和聯合國是多邊主義的兩大支柱，堅持多邊主義重在堅持以《憲章》確立的平等、包容、合作、共同利益等多邊主義理念為價值追求，堅持以《憲章》為基礎的多邊規則為基本遵循，堅持以聯合國為核心的多邊機制為基本框架，堅持以各國共同利益為根本目標，堅持以多邊合作為行為方式。正如聯合國秘書長古特雷斯日前所言：“多邊合作是聯合國跳動的心臟，是其存在的理由和指導愿景。”

二是要堅定維護以《憲章》為基礎的真正國際法。要堅持各國的國際人格平等，國家無論大小貧富強弱都有平等地參與制訂國際規則和處理國際事務的權利；堅持各國制度平等，不同制度、宗教、文明一視同仁，各國都有自主選擇和發展本國政治、社會、經濟和文化制度的權利，反對霸權、干涉、脅迫及非法單邊制裁；堅持平等地依據國際法行使權利、履行義務，維護國際法統一適用與善意解釋，反對例外主義和雙重標準；堅持和平解決國際爭端和集體安全制度，尊重各國自主選擇和平爭端解決方式的權利，反對肆意擴大解釋國家的自衛權，反對繞開安理會進行人道主義干涉。

同時，要端本正源，反對霸權主義國際法殘余，清除有悖于《憲章》的殖民主義國際法，對曲解和濫用《憲章》的行徑進行“糾偏”，推動國際社會共同抵制非法行為，對國際不法行為不承認、不協助并通過合作加以制止，共同維護國際秩序穩定和國際公平正義。

三是要堅持和鞏固以聯合國為核心的真正國際體系。堅定維護聯合國的權威，支持聯合國體系在國際事務和全球治理中的核心作用，堅持以安理會為核心的集體安全體制，支持其在維護國際和平與安全方面發揮更大作用。切實發揮聯合國專門機構在經濟、社會、文化等領域全球治理中的中心作用。支持區域組織在解決本地區問題方面發揮積極影響，反對任何域外勢力跨區域介入、越界擴權。

四是要與時俱進完善和發展國際規則和國際機制。要鞏固和發展以《憲章》為基礎的國際法，堅持國家主權平等、不干涉內政、國際合作等國際法基本原則，挖掘其蘊含的共存、民主、包容、團結、共贏等內涵，適應國際關系新發展。要超越《憲章》所保護的國際和平與安全這一共同利益，積極引導健全全球公域、國際公共產品、人工智能、數據安全、公共健康等領域的國際規則，維護更廣泛的國際社會整體利益和全人類共同利益，推動構建人類命運共同體。

要健全相關國際法機制，堅持各國平等參與全球治理的權利，強化聯合國在應對武裝沖突、公共衛生風險、氣候變化、能源危機、網絡安全、恐怖主義等傳統和非傳統挑戰方面的協調作用，推動建立國家主導、多方參與、多層次共管的全球治理體系。

中國是聯合國的創始會員國、安理會常任理事國，也是最大的發展中國家，將一如既往地支持聯合國，維護《聯合國憲章》，努力做世界和平的維護者、共同發展的貢獻者、國際治理的建設者和經濟全球化的促進者。我們也期待同世界各國一道，建設一個更強有力的聯合國，推動構建更加緊密的人類命運共同體，在聯合國的旗幟下為促進人類發展和進步作出更大貢獻。